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適應(yīng)民航新發(fā)展 滿足旅客新需求
——解讀《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》
日前，《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）正式出臺，并將于2021年9月1日起正式實(shí)施�！兑�(guī)定》的出臺是基于怎樣的背景，將對各市場主體及旅客產(chǎn)生哪些切身的影響？針對這些問題，中國民航報記者采訪了民航局運(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人。
與時俱進(jìn)，適應(yīng)民航運(yùn)輸新發(fā)展
記者：此次新版《規(guī)定》的出臺是基于怎樣的背景？
答：《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運(yùn)輸規(guī)則》和《中國民用航空旅客、行李國際運(yùn)輸規(guī)則》是規(guī)范承運(yùn)人旅客運(yùn)輸行為、保護(hù)旅客合法權(quán)益的重要依據(jù)。兩部規(guī)章分別制定于1996年和1997年，自實(shí)施以來對維護(hù)航空運(yùn)輸市場秩序，促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
隨著民航運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，民航已成為社會大眾出行的主要交通方式之一，旅客對民航服務(wù)種類、服務(wù)范圍、服務(wù)水平的要求越來越高。同時，民航國際化進(jìn)程加快，新的業(yè)務(wù)形式和運(yùn)營模式的推廣應(yīng)用，使得我國航空客運(yùn)市場發(fā)生了重大變化。為順應(yīng)新時代、規(guī)范新現(xiàn)象、解決新問題，在總結(jié)近年來旅客運(yùn)輸服務(wù)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》，以進(jìn)一步規(guī)范國內(nèi)、國際旅客運(yùn)輸秩序，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，滿足新形勢下的監(jiān)督管理需求。
記者：20多年間，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展突飛猛進(jìn)，民航客運(yùn)市場也產(chǎn)生了巨大變化。那么此次《規(guī)定》中有哪些主要的變化？
答：時代在變化和發(fā)展，我國航空客運(yùn)市場也隨之發(fā)生了重大變化，規(guī)章理應(yīng)與時俱進(jìn)，適應(yīng)民航運(yùn)輸新發(fā)展。
從適用主體來說，原有規(guī)章中的適用主體僅包括國內(nèi)承運(yùn)人、銷售代理人和地面服務(wù)代理人。本次修訂擴(kuò)大了適用范圍，增加了機(jī)場管理機(jī)構(gòu)、航空銷售網(wǎng)絡(luò)平臺經(jīng)營者、航空信息企業(yè)等與旅客服務(wù)有關(guān)的市場主體，并明確了其義務(wù)和責(zé)任。此外，《規(guī)定》還將外國航空承運(yùn)人、港澳臺地區(qū)航空承運(yùn)人在我國境內(nèi)的經(jīng)營行為也納入規(guī)制范疇，填補(bǔ)了立法上的空白。
從業(yè)務(wù)要求來說，原有規(guī)章對國內(nèi)、國際運(yùn)輸規(guī)則分別規(guī)定、分開管理的模式，已不能滿足民航國際化發(fā)展新形勢下的管理需求。本次修訂突出了民航國際化發(fā)展戰(zhàn)略，首次對國內(nèi)、國際航空運(yùn)輸旅客服務(wù)規(guī)則進(jìn)行了統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)、國際運(yùn)輸旅客服務(wù)管理模式的一體化。在保護(hù)旅客合法權(quán)益方面，《規(guī)定》對國內(nèi)承運(yùn)人、外國承運(yùn)人、港澳臺地區(qū)承運(yùn)人一視同仁，既沒有非國民待遇，也沒有超國民待遇。
從規(guī)范重點(diǎn)來說，原有規(guī)章制定于民航發(fā)展初級階段，以較大篇幅對定座、購票、票價和乘機(jī)等環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳盡規(guī)定。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會關(guān)注的重點(diǎn)已經(jīng)不再是運(yùn)輸流程，而是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。本次修訂聚焦旅客權(quán)益保護(hù)，對客票銷售、退改、行李運(yùn)輸?shù)纫子诋a(chǎn)生糾紛的關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了明確要求，對網(wǎng)絡(luò)銷售客票、電子登機(jī)憑證、聯(lián)程航班、超售等民航新業(yè)務(wù)形式進(jìn)行了規(guī)范，更好地保護(hù)旅客的知情權(quán)、選擇權(quán)和索賠權(quán)。
真情服務(wù)，著力提升民航服務(wù)質(zhì)量
記者：民航票務(wù)服務(wù)是旅客關(guān)注的焦點(diǎn)之一�！兑�(guī)定》中有哪些具體的規(guī)定來提升旅客滿意度？
答：客票銷售環(huán)節(jié)是旅客體驗(yàn)民航服務(wù)的第一接觸點(diǎn)�！兑�(guī)定》著力于規(guī)范客票銷售行為，優(yōu)化旅客購票環(huán)境，重點(diǎn)對承運(yùn)人客票銷售環(huán)節(jié)的告知義務(wù)進(jìn)行了明確，充分保護(hù)旅客知情權(quán)。特別是針對網(wǎng)絡(luò)購票環(huán)境，《規(guī)定》要求承運(yùn)人及其航空銷售代理人要在旅客購票時，明確告知航班信息、運(yùn)輸總條件、客票使用條件、餐食情況、行李運(yùn)輸規(guī)定等主要服務(wù)信息；出票后還要將客票有效期、出行提示信息等重要信息告知旅客。
針對機(jī)票退改簽的痛點(diǎn)問題，為避免承運(yùn)人濫用強(qiáng)勢地位，保護(hù)旅客合法權(quán)益，《規(guī)定》按照旅客“自愿”和“非自愿”兩種情況，分別對不同情形下的客票變更與退票工作提出了原則性要求。明確旅客非自愿退票和因承運(yùn)人原因?qū)е侣每头亲栽缸兏推钡�，不得收取退票費(fèi)和變更費(fèi)。同時，針對民航退款速度慢的突出問題，增加了關(guān)于退款時限的規(guī)定，要求承運(yùn)人及其航空銷售代理人在收到旅客有效退款申請之日起7個工作日內(nèi)辦理完成退款手續(xù)。需要指出的是，《規(guī)定》的條款是必須達(dá)到的最低要求，我們鼓勵承運(yùn)人和航空銷售代理人為旅客提供更好的服務(wù)。
記者：在旅客乘機(jī)環(huán)節(jié)方面，《規(guī)定》有哪些提升旅客出行體驗(yàn)的相關(guān)舉措？
答：近年來，旅客因各種原因誤機(jī)、錯乘、漏乘等情況時有發(fā)生，導(dǎo)致旅客乘機(jī)體驗(yàn)不佳�！兑�(guī)定》在旅客乘機(jī)這一重要環(huán)節(jié)，要求機(jī)場管理機(jī)構(gòu)要在旅客乘機(jī)流程關(guān)鍵區(qū)域設(shè)置清晰準(zhǔn)確的標(biāo)志標(biāo)識指引，為旅客乘機(jī)提供最大便利；要求承運(yùn)人、地面服務(wù)代理人、機(jī)場管理機(jī)構(gòu)在登機(jī)口、登機(jī)時間等旅客乘機(jī)信息發(fā)生變更后及時告知旅客，方便旅客按時乘機(jī)；要求承運(yùn)人和機(jī)場管理機(jī)構(gòu)制定針對旅客突發(fā)疾病、意外傷害等情形的應(yīng)急處置預(yù)案，最大程度保護(hù)旅客生命安全。
放管結(jié)合，放權(quán)而不放縱市場
記者：《規(guī)定》如何平衡政府與市場的關(guān)系？
答：十八大以來，黨中央、國務(wù)院號召各級政府加快職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用，“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”已成為現(xiàn)代政府治理能力建設(shè)的核心內(nèi)容。本次修訂將以往對承運(yùn)人服務(wù)規(guī)定過細(xì)、管得過死的條款給予了較大幅度的刪減和調(diào)整，同時對涉及旅客權(quán)益保護(hù)的事項進(jìn)行了重點(diǎn)規(guī)范。
我們以行李運(yùn)輸為例。一方面，《規(guī)定》刪除了關(guān)于行李尺寸、重量、免費(fèi)行李額、逾重行李費(fèi)等統(tǒng)一規(guī)定，承運(yùn)人可根據(jù)企業(yè)經(jīng)營特點(diǎn)自行制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并對外公布，以充分釋放市場活力，發(fā)揮承運(yùn)人的主動性、積極性和創(chuàng)造性。另一方面，《規(guī)定》進(jìn)一步強(qiáng)化了行李運(yùn)輸管理制度，要求承運(yùn)人、地面服務(wù)代理人、機(jī)場管理機(jī)構(gòu)建立托運(yùn)行李監(jiān)控制度，防止發(fā)生行李運(yùn)輸問題，并重點(diǎn)對行李延誤、丟失、損壞等情形下的處置要求進(jìn)行了明確，以充分保護(hù)旅客財產(chǎn)權(quán)益。
記者：我們注意到，《規(guī)定》中新增“航班超售”一章。那么如何具體規(guī)范超售處置工作，保護(hù)旅客合法權(quán)益？
答：超售是國際民航界的通行做法，既可滿足更多旅客的出行需要，也可避免座位虛耗。但目前，很多承運(yùn)人在超售后的處置不夠規(guī)范，旅客爭議較大。為解決服務(wù)痛點(diǎn)問題，《規(guī)定》新增“航班超售”一章，在借鑒歐美先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對超售時的信息告知、征集自愿者程序、優(yōu)先登機(jī)規(guī)則、被拒絕登機(jī)旅客賠償?shù)冗M(jìn)行了明確規(guī)定。特別是強(qiáng)調(diào)承運(yùn)人或者其地面服務(wù)代理人應(yīng)當(dāng)在經(jīng)征集自愿者程序未能尋找到足夠的自愿者后，方可根據(jù)優(yōu)先登機(jī)規(guī)則確定被拒絕登機(jī)的旅客，以最大程度減少旅客被拒絕登機(jī)。同時，《規(guī)定》還對旅客被拒絕登機(jī)后的證明出具、客票退改服務(wù)、賠償?shù)群罄m(xù)處置工作提出了具體要求。
記者：2019年3月，民航正式開通12326服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督電話。《規(guī)定》中還有哪些暢通旅客維權(quán)渠道的措施？
答：投訴是旅客最重要的救濟(jì)渠道�！兑�(guī)定》進(jìn)一步強(qiáng)化了市場主體的投訴處理能力要求，規(guī)范了投訴處理流程，進(jìn)一步健全了投訴反饋機(jī)制。此前，外國承運(yùn)人和港澳臺地區(qū)承運(yùn)人的投訴處理時限為20個工作日，遠(yuǎn)高于國內(nèi)承運(yùn)人。本次修訂明確所有被投訴企業(yè)的投訴處理時限均為10個工作日，確保對國內(nèi)外運(yùn)行主體的管理一視同仁。
此外，《規(guī)定》統(tǒng)一了民航行政機(jī)關(guān)受理投訴的渠道，并對民航服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督電話、民航服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督平臺、民航投訴信息整合等方面提出了明確要求，從而實(shí)現(xiàn)旅客投訴的閉環(huán)管理。（《中國民航報》、中國民航網(wǎng) 記者趙丹）
《規(guī)定》全文：
公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定（中華人民共和國交通運(yùn)輸部令2021年第3號）
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