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穩中求進 保持定力
推動通用航空高質量發展
——解讀《“十四五”通用航空發展專項規劃》
日前，民航局正式印發《“十四五”通用航空發展專項規劃》（以下簡稱《規劃》），對新時期促進我國通用航空安全、智慧、高質量發展具有重要意義。為此，中國民航報采訪了民航局運輸司相關負責人，就通用航空發展的意義、發展思路、重點任務等方面進行解讀。
通用航空助推多領域民航強國建設
1.當前，我國通用航空的發展取得了怎樣的成績？
答：“十三五”以來，民航局聚焦國家戰略，立足新時期，提出“一二三三四”總體工作思路，通用航空與運輸航空“兩翼齊飛”，通航戰略定位得以顯著提升。明確“放管結合、以放為主、分類管理”監管思路，推動通航發展從部門行為轉變為政府行為，從行業行為轉變為社會行為，調動各方面積極性，形成促進通航發展的合力。如果用兩個詞來形容，那就是推動通用航空“飛起來、熱起來”。
一方面，發展面貌朝氣蓬勃。以低空旅游、娛樂飛行等為代表的新興業態蓬勃發展。目前，全國累計已經開通低空旅游航線百余條，航空飛行營地數量超過400個。無人機應用范圍和領域不斷擴大，在農業植保、電力巡線等領域已逐步替代有人機，在城市配送、物流運輸、公共服務等方面應用也加快拓展，截至2020年底，全行業注冊無人機共52.36萬架，全年經營性飛行活動達到159.4萬小時。疫情期間，無人機還廣泛用于消毒滅殺、疫情巡查、信息宣傳、小型醫用物資轉運等領域。
另一方面，發展熱情空前高漲。2016年，國務院辦公廳《關于促進通用航空業發展的指導意見》發布，可以視作通用航空發展的重要轉折，全社會開始對通用航空發展予以密切關注。有關部委、地方政府積極開展試點、推動示范工程、打造產業園區；社會參與通航熱情高漲，全國每年舉辦的通航大會、發展論壇和飛行表演達到十余場，航空科普活動逐漸進入公眾視線，社會資本也紛紛進入通用航空領域。
2.通用航空是民用航空的“兩翼之一”，那么發展通用航空對我國來說有哪些重大意義？
答：深刻認識通用航空發展的意義非常重要，我們可以從四個維度來談。
第一，發展通用航空是推動戰略性新興產業發展的重要抓手。通用航空自身用途廣泛、運營形態多元，兼具生產工具和消費品屬性，在娛樂飛行、工農業生產等方面更具優勢，在搶險救災、醫療救援等領域能夠發揮重要作用。通用航空產業鏈條長、服務領域廣、帶動作用強，產業上下游帶動、聯動對培育我國新的經濟增長點具有巨大產能潛力，是培育戰略性新興產業的重要抓手。
第二，發展通用航空是構建國家綜合立體交通網的重要支撐。當前，我國綜合交通運輸體系正處于由單一方式向多種方式協同發展的轉型階段，正由追求速度規模向更加注重質量效益轉變，民航需要更加強化與其他運輸方式的一體化建設。而通用航空正具備了多樣化、靈活性等特點，可達性較好、特色性突出、融合性最強，是立體綜合交通網的重要組成，也是民航與其他交通方式和相關產業融合發展的重要紐帶，對構建現代化交通產業體系，建設交通現代化國家，滿足人民對美好生活的向往具有特殊意義和作用。
第三，發展通用航空是推進多領域民航強國建設的關鍵舉措。我們說，民航強國具有八個基本特征。而當前我國通用航空的發展水平與“具有功能完善的通用航空體系”這一特征還差距較遠，仍然是制約民航高質量發展的關鍵短板和主要方面，這也深刻表明促進通航發展依然是新發展階段多領域民航強國建設發展的重點領域。
第四，無人機發展開辟民航智慧創新發展新賽道。在5G、人工智能等新技術主導的第四次工業革命浪潮中，無人駕駛航空應運而生并蓬勃發展，已成為先進生產力的重要載體。根據國際民航組織預測，無人航空運行量將很快超過有人航空，這一趨勢是不可逆的。無人駕駛航空業正不斷快速發展、迭代演進。這一進程為中國民航由大轉強、“變道超車”帶來了前所未有的機遇。
錨定通用航空新定位、新作為
3.“十四五”時期，是貫徹新發展理念的重要時期。《規劃》如何體現出通用航空的新定位、新作為？
答：“十四五”時期民航總體工作思路調整為新的“一二三三四”，通用航空要聚焦“定支點、找定位、明方位、顯作為”四方面戰略要求，實現安全、智慧、高質量發展。
在“完善三個體系”上，通用機場被納入國家機場體系，通用航空短途運輸在支撐航空運輸網絡體系扮演重要角色，同時，通用航空也是行業運行保障體系的重要服務對象。在開拓“四個新局面”上，通航也將承載更大發展責任，比如在推動產業協同發展、智慧民航建設等方面，通用航空與先進制造業、服務業上下游深度融合發展具有先天優勢，特別是無人機領域，具備較強的國際競爭優勢。因此，“十四五”期間，在新技術、新工藝、新基建方面，通用航空要乘勢而上，厚植智慧基因，使其成為驅動通航創新發展的主要動力，使通航產業成為智慧民航建設的生力軍。
另外，“十四五”時期，是我國加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的關鍵時期。圍繞擴大內需、實現高水平自立自強，以及對外開放三個方面，通用航空都可以充分發揮新作用、體現新作為。
4.《規劃》為通用航空發展明確了怎樣的發展思路？
答：首先，《規劃》在編制過程中，牢牢把握“五個相結合”。一是目標引領和問題導向相結合，二是政府引導和市場主導相結合，三是安全底線與可持續發展相結合，四是試點先行和整體推進相結合，五是行業政策資源供給與地方承擔發展和安全監管雙重主體責任的實際需求相結合。
在此基礎上，《規劃》明確，“十四五”期間，推動通用航空高質量發展，要保持戰略定力，堅定道路自信，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照“十四五”時期“一二三三四”民航總體工作思路，守牢安全底線，堅持“定支點、找定位、明方位、顯作為”的總原則，大力發展公益服務，積極鼓勵新興消費，穩步推進短途運輸，深化拓展無人機應用，鞏固優化傳統作業，提升資源保障能力，優化行業治理，促進國產航空器及裝備制造創新應用，為構筑功能完善的通用航空體系夯實基礎，更好發揮通用航空支撐多領域民航強國建設、服務經濟社會發展、滿足國防需求、助力構建新發展格局的重要作用。
聚焦“五大領域” 緊扣“兩大保障”
5.《規劃》的框架特點和重點任務是怎樣安排的？
答：規劃整體按照“章節體”謀篇布局，共十一章、四大部分。
第一部分為第一、二章，包括發展基礎、形勢要求。系統總結“十三五”通用航空的發展成績和問題，研判當前國內外政治經濟發展環境和新技術應用帶來的機遇和挑戰。第二部分為第三章發展思路，包括指導思想、發展原則和發展目標。第三部分為第四至十章重點任務，從通用航空服務領域多元、特點各異出發，按照“五縱兩橫”組織框架，明確重點任務。其中，“五縱”包括公益服務、新興消費、短途運輸、無人機應用和傳統業態五大重點領域，各章內統一按照“愿景描繪、規章制修、政策支持、制度保障”四個層次，分節確定任務，確保各領域任務精準聚焦、務實落地。“兩橫”包括基礎保障、行業治理兩大體系，為任務落實提供有力支撐。第四部分為第十一章保障措施，從組織領導、國際交流和督查督辦四個方面提出確保規劃有效落實的措施辦法。
《規劃》重點圍繞“五大重點領域”、“兩大保障體系”確定重點任務。聚焦五大重點領域方面，一是公益服務提能增效。圍繞應急救援和醫療救護，拓展應急救援場景，打造服務范式，推動安全和質量融合管理，助力民機研制，在空地保障、實訓演練、資金等方面加大支持力度，推動公益服務能力提升。二是新興消費擴容提質。以滿足多樣化消費需求為目標，大力支持服務創新，落實安全責任，推動降低成本，精準對接需求，壯大消費群體，推動通用航空大眾化發展。三是通航運輸連線成網。發揮通用航空“小機型、小航線、小航程”的特點，拓展服務網絡，加強安全管理，推動干支通便捷出行，加大機場、時刻、資金等方面保障措施，打通航空運輸服務“微循環”。四是無人機廣泛應用。堅持包容審慎，支持應用領域創新，在適航、運營、社會化管理等方面創新行業管理，加大適航、科研支持力度，推動無人機驅動的低空新經濟發展。五是傳統作業鞏固提升。堅持鞏固優勢，提升服務廣度深度，加強設施保障，健全標準體系，提高作業質量，進一步拓展工農作業新場景。
優化兩大支撐體系方面，一是夯實資源保障能力。包括優化空域管理、完善地面保障、優化飛行保障、加強人才培養、加大創新驅動、培育航空文化等六方面任務。二是持續提升治理能力。包括完善法規體系、優化管理機構、改進治理手段、加強協同互促等四方面任務。
目標突出特色 任務注重協同
6.《規劃》的專項特色體現在哪幾方面？
答：主要是體現在發展目標設定、地方發展訴求對接、相關戰略規劃銜接等方面。
首先，在發展目標設定上，《規劃》從安全、規模和服務三個方面科學務實設定發展目標和指標，重點在以下兩方面做了專門考慮。一是分類設計指標。包括約束性指標、預期性指標，其中，安全指標作為約束性指標，需要納入考核評估的指標，體現出安全底線；其他指標均為預期性指標，主要作為引導性指標，不作為考核評估指標。二是豐富指標類型。除飛行小時、航空器、機場等規模目標外，從發展效果角度設計指標體系、豐富指標類型。規模指標上，對有人機、無人機做了區分，體現規劃對無人機新業態發展的引導；服務指標上，根據應急、消費、運輸、工農業作業特點，結合相關部委意見，充實和調整了部分指標，意在立體化、多維度展示通航服務對經濟社會發展的重要作用。
第二，與地方發展訴求對接上，按照民航局局長馮正霖在通用航空工作領導小組第六次全體會議的講話精神中“充分考慮地方政府發展需求”要求，《規劃》對照重點領域，充分吸納全國31個省（市、自治區）已對外發布的通用航空相關規劃內容，作為附件，確保充分反映地方政府在通航發展中的訴求。
第三，與相關戰略規劃協同上，一方面，《規劃》加強與《“十四五”民用航空發展規劃》在指導思想、原則、目標、任務等方面的銜接；另一方面，《規劃》主動對接軍民融合、創新驅動、鄉村振興等方面國家戰略，明確相關任務安排，確保行業發展與國家重大戰略保持一致。在此基礎上，結合去年通用航空軍地聯合督查相關調研報告中涉及民航局的任務分工，在加快通用機場建設、促進“通用航空+北斗”應用等方面，進一步完善規劃內容，確保規劃全面落實中央有關工作部署和要求。（《中國民航報》、中國民航網 趙丹）
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